Management-Club.com

управляй и властвуй...

Компромисс между системой управления и населением России, бюрократия и взяточничество

img_1… компромисс между системой управления и населением России и является тем самым «общественным договором» между государством и обществом, к заключению которого призывают нас политики, ученые и публицисты. Никакой другой «общественный договор» в нашей стране невозможен, так как соответствующая ниша в общественном сознании уже занята.


Но что может быть улучшено в русском варианте «общественного договора», так это технология его заключения. Согласно действующему испокон веков порядку, «общественный договор» заключается не единовременно и не между двумя сторонами — государством и обществом, а ежедневно и ежечасно между миллионами их представителей: между чиновниками и предпринимателями, между автолюбителями и инспекторами ГИБДД, между судьями и «сторонами по делу» и так далее по каждому конкретному поводу. В ходе переговоров представители государства в каждом отдельном случае идут на нарушение установленных государством идеологических и правовых норм, делают исключение в пользу отдельного представителя общества, то есть временно переходят на другую сторону баррикад.


Так, прораб должен оплачивать труд рабочих по существующим заниженным расценкам, которые не обеспечат даже прожиточного минимума. Однако прораб идет на уступки и приписывает (как правило, небескорыстно)[569] к нарядам выполнение несуществующих работ. Таможенный инспектор «не замечает» несоответствия реального характера груза заявленному в декларации. Например, не видит, что вместо «деталей мебели» (пошлина 5 %) ввозится готовая мебель (пошлина 35 %), а вместо зелени (пошлина 5 %) — цветы (пошлина 25 %). А если «при действующих запредельных ставках импортных пошлин на многие товары таможня будет скрупулезно выполнять закон, импорт одежды, например, просто прекратится. Что неизбежно приведет к потерям бюджета, да и к социальным волнениям».


Губернаторы и мэры закрывают глаза на неуплату налогов предприятиями. «В результате налоговая конкуренция между регионами проявлялась не столько в снижении законодательно установленных ставок налогов и предоставлении иных официальных льгот по их уплате, сколько в изменении неформального налогового режима. Бизнесу неявно разрешалось не платить все большую часть налогов — как региональных, так и федеральных. При этом речь шла не только о крупных предприятиях, но и о среднем и малом бизнесе.

…При всей ее глобальной неэффективности подобная система долгое время устраивала основных действующих лиц — как во власти, так и в бизнесе. Причем для нормального губернатора, заботящегося о нуждах своего региона, это было рациональное поведение».


В этом и состоит историческая миссия чиновников в России (чиновников в широком смысле, включая сюда и судей, и менеджеров госпредприятий, и депутатов, и сотрудников силовых структур) — быть буфером, преобразовывать невыполнимые государственные законы и правила в выполнимые и приемлемые. А недавнее становление парламентской демократии позволило влиять и на сами законы, делая их более благоприятными для определенных субъектов хозяйственной деятельности.


Коммерциализация лоббистской деятельности привела к тому, что «за исторически ничтожный срок российский парламент превратился из дискуссионного клуба в лоббистскую суперкомпанию. Политическая конфигурация Государственной думы становится все более размытой, идеологические различия между партиями исчезают. Подавляющее большинство депутатов третьего созыва представляют самые разнообразные интересы, причем интересы их собственных избирателей среди приоритетных чаще всего не фигурируют».


«Подавляющее число законов, принятых на разных уровнях власти за последнее время, выгодны лишь одной стороне — законодателю или тем, кто за ним стоит. Любые организации, инициирующие принятие новых норм, преследуют исключительно групповые цели и не заботятся о „потребителях“ институциональной продукции. Попробуйте заполнить многостраничную налоговую декларацию, предназначенную для рядовых налогоплательщиков, попробуйте дотошно соблюдать правила дорожного движения…

«Обществу грозит паралич из-за невозможности соблюдения законов».


В таких условия взяточничество становится не только неизбежным, но и общественно необходимым явлением, без которого обшество не смогло бы функционировать.

На микроуровне взятка выступает, во-первых, как плата за принимаемый чиновником должностной риск, во-вторых, как справедливая компенсация усилий и затрат, понесенных чиновником на пути к должности, дающей «право на взятку»; на макроуровне — как затраты на воспроизводство так называемых «общественных благ» (public goods).


Естественно, западным предпринимателям, не понимающим нашей специфики взаимоотношений с государством и при этом пытающимся заниматься бизнесом в России, приходится туго. «Ваши экологические законы и всякие нормы… — они строже законов самого Господа Бога! Это идиотские законы. Их нельзя выполнить. …Советский социализм пал, а система норм и согласований советского времени осталась», — возмущается один из них.


Если бы чиновничество было просто паразитом на теле страны, как полагало и полагает большинство соотечественников, а взятки были бы только вычетом из «общественного пирога» наподобие ущерба от саранчи, то чиновники не просуществовали бы столько веков в качестве ведущего класса общества. При очередном повороте истории их давно бы выбросили на свалку (что неоднократно пытались сделать при самых разных правителях). На самом деле сложившаяся в России система управления, да и весь уклад жизни, предполагает наличие коррумпированного посредника между государством и населением.

Уместно вспомнить так называемое правило № 1 M. М. Сперанского, отца русской бюрократии в ее современном виде:

«Ни одно государственное установление не должно быть прописано так, чтобы его можно было применять без прямого участия чиновника».


Если этот посредник не будет коррумпирован, то общество окажется беззащитным перед лицом людоедского государства. Как заметил Герцен «в русской жизни страшнее всего бескорыстные люди». «…Из состояния хаоса и анархии способен появиться только один правитель „с твердой рукой“. И тогда вся надежда — на бюрократию. В противном случае на территории страны будут проживать не законопослушные граждане цивилизованного государства, а данники и крепостные нового „ханства“ комиссаров и воевод».


Не случайно в периоды нестабильного состояния системы управления государство отчаянно борется с коррупцией (примеры: петровские репрессии, в ходе которых царь пытался ликвидировать взяточничество и сделать жалованье единственным источником доходов чиновников, истерические попытки борьбы с лихоимством при Павле I, чистки при большевиках, андроповская борьба «за чистоту рядов»), так как без этого невозможно навязать населению мобилизационные порядки.


Впрочем, чтобы убедиться в народном характере российской бюрократии, нет необходимости использовать сложные логические доводы. Достаточно вспомнить бюрократов застойного брежневского или даже нынешнего времени. Вспомните милейшие лица этих тетенек и дяденек, в которых не было ничего от бесчеловечных монстров. Им совершенно не была нужна власть над человеком. Они требовали, в сущности, только одного — чтобы никто не нарушал их служебный покой, не мешал жить, не заставлял работать, не ставил под угрозу их благополучие, не вынуждал к каким-то действиям.


Поэтому они пуще всего блюли процедуру, а их священную ярость и ненависть вызывало только то, что требовало от них каких-то действий, не направленных к их интересам, например, когда какой-нибудь настойчивый проситель, жалобщик или правдоискатель пытался пробиться через бюрократические препоны и добиться своей цели. Таких людей чиновники гоняли по кругу и даже преследовали, потому что подобные правдоискатели нарушали вековые правила игры, разрушали компромисс между народом и государством.
Бюрократия олицетворяла собой этот компромисс. В стабильное время бюрократия в силу своей неэффективности и корысти не позволяла государству сожрать свой народ ради достижения каких-то амбициозных государственных целей. Но при этом бюрократия сохраняла и поддерживала структуры, ритуалы, обычаи, идеологию аварийно-мобилизационного управления. Когда наступал кризисный период и система управления переходила в нестабильный режим функционирования, бездействовавшие в стабильных условиях структуры и ритуалы наполнялись реальным содержанием, и система управления действительно становилась жестокой, но результативной.


Описанная выше технология достижения компромисса между государством и обществом худо-бедно справлялась со своей ролью, но с каждым новым столетием становилась все более обременительной для страны. К настоящему времени, согласно материалам специального обзора 99 стран с точки зрения коррупции (Transparency International, 1998), Россия занимает 82–83-е место в группе стран «исключительной коррумпированности».

Постиндустриальное общество при таких отношениях между чиновниками, с одной стороны, и прочими юридическими и физическими лицами, с другой, просто невозможно. Современное общество столь сложно устроено, в нем так много «стыков» между различными сферами, отраслями, предприятиями, домохозяйствами, информационными и финансовыми потоками, новыми бытовыми, культурными и прочими явлениями, что «регулировка» этих «стыков» традиционными российскими методами потребует мобилизации в госаппарат всего взрослого населения, а суммарный оборот взяток превысит объем ВВП. Да и «…не может быть конкурентоспособной страна, где административная власть давно сделала всех активных людей уголовниками, где она оценивает свою эффективность по тому, что нового ей удалось запретить, чтобы его же потом можно было в индивидуальном порядке разрешить».


Поэтому невозможно не только усиление, но даже просто сохранение нынешнего уровня участия государства в хозяйственной жизни, да и в других сферах жизнедеятельности русского общества. «Сегодня на предприятие в любой момент может прийти с проверкой чиновник практически любого ведомства, в принципе осуществляющего контрольные функции. Таким образом, реализуется извращенная и пагубная как для бизнеса, так и для государства схема самофинансирования чиновничества — „на кормлении“».

«Конкуренция происходит на уровне „аукциона взяток“ и рекомендаций других взяточников о благонадежности подрядчика (аккуратность в отдаче оговоренных откатов, молчание и беспроблемность с контролирующими органами) по сети неформальных контактов, очень развитой в чиновничьей среде». «При достигнутом уровне казнокрадства и мздоимства дирижизм вообще не должен обсуждаться в терминах экономических — плодотворнее, не теряя времени, сразу обсуждать его в терминах уголовных».


Новые условия настоятельно требуют упростить и удешевить процедуру достижения общественного компромисса, сделав ее однократной и всеобщей. Пусть то, что отдельные граждане и организации покупают у чиновников за взятку, будет официально предоставлено всем, причем бесплатно. Пусть не отдельный чиновник за взятку сделает условия существования физического или юридического лица приемлемыми, а закон смягчит свои непомерные требования (налоговые, регистрационно-лицензионные и прочие) к этим лицам. К такому простому и привлекательному тезису сводится большинство требований по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.


Выполнимы ли эти пожелания? Даже если не принимать во внимание техническую сложность такой революционной задачи («…в наших нынешних условиях очищение законодательства от щелей, связывающих чиновника с активами, есть не эволюция, но революция»), возникают сомнения в том, соответствует ли желанная антибюрократическая административная революция сущности российской модели управления.
Ведь русское государство всегда предъявляло непомерные требования не только к своим подданным, но и к себе самому. Завышенный уровень государственных притязаний всегда был главным мотором развития России.

54, 1

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

Смотрите также

Management-Club.com © 2015-2017
Translate »